На расширенном заседании комитета Государственной Думы РФ по энергетике обсудили предварительные итоги реализации Федерального закона № 185-ФЗ от 13 июля 2024 года «О внесении изменений в Федеральный закон «Об электроэнергетике» и отдельных законодательных актов Российской Федерации», касающиеся создания и функционирования системообразующих территориальных сетевых организаций (СТСО)

Открывая заседание, председатель думского Комитета Николай Шульгинов напомнил, что в результате реформирования электроэнергетики 1998-2008 гг., распределительный электрический комплекс был раздроблен на множество территориальных сетевых организаций местного значения с различным составом собственников. В стране насчитывалось более трёх тысяч ТСО, появились сети СНТ, бесхозяйные сети и т.д.

Массовое появление ТСО привело к децентрализации управления электросетевым комплексом, перекосам в тарифообразовании, снижению инвестиций в сетевое хозяйство со стороны непрофессиональных участников рынка и – как следствие – росту аварийности, снижению показателей надёжности, а также – к общему недофинансированию распределительного комплекса в размере около 1 трлн руб.

Принятие 3 апреля 2013 года Стратегии развития электросетевого комплекса РФ до 2030 года положило начало консолидации сетевого хозяйства. Однако спустя 10 лет стало очевидно, что темпы консолидации недостаточны. Это говорит о том, что стратегия устарела и требует пересмотра, в том числе в свете принятия в этом году новой Энергетической стратегии России до 2050 года, – подчеркнул Н. Шульгинов.

Нельзя сказать, что положения по регулированию ТСО не обновлялись: в 2022 году было принято постановление правительства, которым были утверждены нормы соответствия ТСО – по протяжённости линий, трансформаторной мощности и т.д. Это привело к сокращению числа территориальных сетевых организаций – с 1290 в 2023-м до 619 организаций в текущем году.

Однако, как показала практика, простое количественное снижение хозяйствующих субъектов не решает проблемы надёжности энергоснабжения, ликвидации последствий крупных аварий, износа и аварийности оборудования, тарифного регулирования. Всё это предопределило необходимость создания института системообразующих электросетевых организаций. СТСО – это единый центр ответственности за развитие, ликвидацию аварий, модернизацию сетей.

По действующему законодательству статус СТСО присваивается крупнейшей ТСО в регионе, в соответствии с критериями. Оценку соответствия проводит орган тарифного регулирования, а окончательное решение даёт глава субъекта РФ. На сегодняшний день СТСО определены в каждом субъекте, кроме Ненецкого округа. 79 % – это организации, входящие в группу компаний ПАО «Россети», в 10 % – входящие в ПАО «РусГидро», 11 % –крупнейшие региональные энергокомпании («Башкирэнерго», «Сетевая компания Татарстана», «Иркутская сетевая компания», «СУЭНКО», «Крымэнерго», «Севастопольэнерго» и пр.).

Федеральный закон действует уже полгода, однако исходя из обращений отдельных потребителей и организаций, возникла проблема правового регулирования в части передачи системообразующим организациям в безвозмездное пользование принадлежащих регионам и муниципалитетам объектов сетевого хозяйства и порядке их использования новым собственником. Неполнота информации и невозможность проверить реальное количество условных единиц в «Перечне объектов», да и сами перечни зачастую не передаются, что приводит к завышению некоторыми ТСО количества условных единиц и недостаткам в регулировании, неопределённость в вопросах о признании договоров аренды электросетевых объектов с обременением, позволяющая не передавать объекты в публичную собственность СТСО, а также ускоренная приватизация региональных и муниципальных сетевых объектов как явный уход от передачи их в СТСО. Укоренная приватизация производится с явными нарушениями законодательства, что требует прокурорской проверки и возбуждения судебных дел вплоть до уголовных. Только по заявления ПАО «Россети» уже заведено 11 уголовных дел.

Заместитель министра энергетики РФ Евгений Грабчак, в свою очередь, отметил, что Минэнерго проводит постоянный мониторинг ситуацию в области ТСО и укреплении СТСО на региональных электросетевых рынках. Проблемы есть, они известны. Одна из наиболее существенных – доступ системообразующей организации к объектам инфраструктуры сторонних ТСО в случае необходимости проведения работ в сетях. Только 248 ТСО из 619 (40 %) заключили с СТСО договоры ДоПИ (договор пользования инфраструктурой). Суть договора в том, что СТСО должна знать обо всех объектах электросетевого хозяйства, принадлежащих ТСО. Это позволяет СТСО при внештатных ситуациях ликвидировать аварии, которые ТСО не в состоянии устранить самостоятельно. Значительное число ТСО уклоняется от заключения таких договоров. Между тем, ДоПИ дают возможность СТСО получить полную техническую и технологическую информацию о существующих сетях, лучше познакомиться с сетевым хозяйством региона и в случае потери территориальными организациями статуса ТСО с наименьшими проблемами «подхватить» их.

Работа по заключению договоров пользования инфраструктурой ведётся в правовом поле, подчеркнул Е. Грабчак. Но пока вопрос не решён.

В тарифном отношении Законом об СТСО закреплена и успешно работает модель «котёл сверху». Однако есть риски завышения тарифных единиц территориальными сетевыми организациями. Однако введение эталонных тарифов, которые прорабатывает Федеральная антимонопольная служба, позволит навести здесь порядок. Пока такого рода дела решаются на уровне прокуратуры.

Много вопросов вызывает практика передачи электросетевых объектов, принадлежащих на праве собственности муниципальным и региональным властям, в собственность СТСО. Сам процесс передачи включает несколько стадий, форматов, обременений, нюансов, с которыми необходимо разбираться. А также злоупотреблений и нарушений, которые рассматриваются в судебном порядке.

Е. Грабчак высказался в пользу дальнейшего ужесточения критериев ТСО для повышения устойчивости и надёжности работы распределительного сетевого комплекса. А также – наделить СТСО правом «вето» на утверждение региональных инвестиционных программ ТСО.

Реализуется практика лишения статуса ТСО с иностранными собственниками. Она будет продолжена.

Вопросам достоверности и доступности для экспертов СТСО информации о реальном количестве и титуле условных единиц в перечнях объектов, подлежащих передаче в СТСО и его влиянии на тарифное регулирование посвятил своё выступление заместитель руководителя ФАС России Геннадий Магазинов. По его словам, частично упорядочить этот вопрос можно с помощью метода эталонных затрат. Но основная работа ложится на экспертов СТСО, задача которых выявлять объекты, находящиеся на подконтрольной территории. На это Н. Шульгинов возразил, что далеко не всегда эксперты находятся «на земле», а экспертная информация не всегда бывает качественной. Некоторым экспертам вообще нельзя доверять. Например, одна группа экспертов в своих исследованиях показала, что НВВ некоторых ТСО растёт в 4 раза больше, чем НВВ СТСО. Понятно, что это дутые цифры.

Г. Магазинов пообещал, что ФАС проработает соответствующие документы с учётом сформировавшихся вопросов.

Об обеспечении законности в сфере электроэнергетики проинформировала участников заседания прокурор отдела по надзору за исполнением законодательства в сфере экономики Управления по надзору за исполнением законодательства в сфере экономики Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной Прокуратуры РФ Наталья Федотова. Она заявила о том, что Генпрокуратура всецело поддерживает федеральное законодательство о введении института СТСО и рассказала о результатах проверки его исполнения, инициированной Генеральным прокурором РФ И.В. Красновым в феврале 2025 года. Проверка обусловлена серьезностью ситуации с несоблюдением на местах требований федерального закона, в том числе, несвоевременной передачей активов и злоупотреблением правом приватизации. Нарушения со стороны органов власти в регионах отношении сетевых объектов привели к тому, что многие СТСО не смогли своевременно направить в органы регулирования тарифные заявки на 2025 год для учёта затрат на содержание этого имущества.

В республиках Алтай, Башкортостан, Северной Осетии после прокурорского вмешательства муниципалитеты были уполномочены подготовить достоверные списки энергообъектов для передачи в СТСО. В Тамбовской области перечень таких объектов увеличен с 41 единицы до 8 тысяч. В Дагестане и Тверской области списки по объектам передачи в СТСО стали составлять только после рассмотрения актов прокурорского реагирования весной с.г., хотя списки должны были быть сформированы ещё в сентябре прошлого года. При этом по информации прокуроров данных регионов, процесс консолидации активов в Дагестане не начат до сих пор, а в Тверской области стартовал 16 апреля 2025 года.

В ряде субъектов РФ выявлено ненадлежащее использование объектов электросетевого хозяйства. По судебному понуждению в Саратовской области началась передача в СТСО активов, которыми в течение 20 лет безвозмездно пользовалась коммерческая структура. В Воронежской области потребовалось вмешательство прокурора по факту предоставления местными органами власти электросетевых активов «Россетям» в аренду сроком на 1 год вместо безвозмездной передачи. В Хакасии в связи с неправомерными действиями местных властей, препятствующих передаче активов в СТСО, а также – нарастающей диспропорцией в тарифах между аффилированными региональными сетевыми организациями и СТСО также было предпринято акты прокурорского реагирование. Результаты проверки войдут в Решение Комитета по итогам расширенного заседания. Кроме того, информация о нарушениях будет доложена президенту страны 1 июля 2025 года.

Н. Федотова дала пояснения по правоприменению закона о передаче энергообъектов в СТСО и сообщила, что готовится специальный документ по данному вопросу, который будет направлен всем прокурорам в регионы.

Член Правления, Заместитель Генерального директора по правовому обеспечению ПАО «Россети» Даниил Краинский пояснил, с чем связана позиция местных властей по передаче недостоверной информации в СТСО: в предыдущие периоды тарифного регулирования со стороны регулируемых субъектов энергетики подавалась недостоверная информация. Имело место существенное завышение:

– объёма условных единиц, принимаемых при тарифном регулировании;

– сметных нормативов при реализации планирования проектов объектов сетевого хозяйства;

– избыточные требования, связанные с электросетевым в рамках инвестиционных программ, не утверждаемых Министерством энергетики (утверждаемых только на региональном уровне).

Опасаясь правовых последствий за прошлые нарушения, коллеги из соответствующих ведомств боятся передавать правдивую информацию. Но именно это и понуждает ПАО «Россети» подавать судебные иски. Сейчас их направлено порядка 300.

Что касается экспертизы заявок и инвестиционных программ, то здесь тоже выявляется много «интересного». Сейчас проводится системная работа в данных секторах. О результатах будет доложена. Вся работа проводится в целях улучшения работы электрораспределительного комплекса.

Д. Краинский также указал на разночтения в толковании некоторых положений закона и заявил о необходимости совершенствования законодательства.

Он добавил, что работа по внедрению института СТСО идёт очень тяжело, но другого никто и не ожидал.

Глава комитета ГД по энергетике Н. Шульгинов согласился что сложности на начальном этапе реализации закона об СТСО были ожидаемы. Но их выявление и дальнейшее совершенствование нормативной базы позволит добиться поставленных при принятии закона целей, даст возможность под эгидой СТСО развивать и модернизировать сети, пресекать нарушение порядка установления тарифов, снизить потери в сетях, эффективнее выявлять факты незаконного подключения к сетям и хищения электроэнергии.

По итогам обсуждения Комитет будет рекомендовать Правительству РФ продолжить работу по консолидации электросетевого комплекса с опорой на технические критерии; Генеральной Прокуратуре РФ — направить в Комитет информацию об имевших место в 2021-25гг. в субъектах Российской Федерации фактах длительного прекращения энергоснабжения, вызвавших наибольший общественный резонанс, их причинах и мерах прокурорского реагирования; действующим ТСО, уполномоченным органам государственной власти регионов и муниципальным органам — обеспечить безусловное исполнение требований законодательства в части создания и функционирования СТСО. Также в Решение войдут предложения, прозвучавшие в ходе расширенного заседания.