Комитет Государственной думы по энергетике провёл 17.02.2020 г. круглый стол на тему «Тарифное регулирование в электроэнергетике. Проблемные вопросы и пути их решения».

В работе приняли участие представители федеральных и региональных органов власти, депутаты Государственной Думы, конгрессмены Совета Федерации руководители и специалисты энергетических компаний, отраслевых общественных организаций и объединений. В числе ведущих СМИ для освещения материалов круглого стола был привлечён отраслевой журнал «Вести в электроэнергетике».

Открывая заседание, председатель комитета ГД по энергетике Павел Завальный подчеркнул, что к вопросам состояния и развития отрасли парламентарии обращаются постоянно.

Вопросы тарифообразования в электроэнергетике, развития конкурентных рынков и перекрёстного субсидирования являются в последние годы одними из самых сложных.

Структура тарифа на электроэнергию предельно понятна: конечная цена складывается из стоимости генерации электроэнергии, затратах на электропередачу (сетевая составляющая), сбытовой надбавки и оплату услуг инфраструктурных организаций (51,1; 44,5; 4,5 и 0,1% соответственно).

При этом модель тарифообразования на электроэнергию вызывает много вопросов. Она громоздка, недостаточно прозрачна и вызывает много вопросов у участников рынка в части распределения компенсации затрат. «Важно посмотреть, насколько действующая методика тарифообразования является не только экономически обоснованной, но и справедливой»,– подчеркнул П. Завальный. Он добавил, что наведение порядка в тарифообразовании – одна из первоочередных задач сегодняшнего дня.

К основным проблемам в сфере тарифного регулирования в электроэнергетике можно отнести перекрёстное субсидирование населения через сетевые тарифы; сегментирование рынка электроэнергии на конкурентную (ценовые зоны) и регулируемую части, где рыночные игроки оплачивают издержки нерыночного сегмента; рост субсидирования потребителей со стороны генерации в рамках регулируемых договоров; увеличение доли регулируемых механизмов, таких как ДПМ и другие надбавки; наличие излишков распределительной сетевой мощности (по оценке Минэнерго России, в энергосистеме не используется 65% мощности) и т.д.

Все эти факторы препятствуют формированию объективной цены на электроэнергию. В настоящее время введены новые инструменты (в частности, расчёт эталонных затрат), позволяющие сделать расчёты более объективными. В перспективе предстоит создать условия для формирования объективной цены и перехода на новую модель тарифообразования.

«Мы выслушиваем много негативных откликов по поводу тарифов на электроэнергию, – сказала член комитета ГД РФ по энергетике Наталья Назарова, ведущая в комитете Госдумы тему тарифообразования в электроэнергетике. – Да, рыночные механизмы не дают результатов. Социальная ситуация в стране не позволяет решать тарифные вопросы быстро. Тем не менее, нужно разработать комплексный базовый подход к тарифообразовнию и развитию рыночной конкуренции».

Н. Назарова также затронула проблему перекрёстного субсидирования. Она отметила, что «мы не совсем хорошо понимаем объёмы перекрёстки», не можем доказать декларируемые цифры. Тем не менее, очевидно, что субсидирование тарифов для населения за счёт малых предприятий тормозит развитие бизнеса, сужает налогооблагаемую базу. Самая большая доля перекрёстки, по словам Н. Назаровой, «зашита» в тарифах на электропередачу. Кроме того, питательной средой для развития перекрёстки являются наличие лишней мощности, дифференциация по уровням напряжения, дороговизна центрального электроснабжения, «выравнивание» тарифов для Дальневосточного региона (которое, к слову, не дало результатов). Предпринимаемые инструменты для борьбы с перекрёстным субсидированием не дают эффекта. Делать ставку нужно прежде всего на адресное субсидирование и ещё раз подумать о введении социальных норм. Недавно в Государственной Думе заслушивался опыт Нижегородской области и Республики Крым по использованию успешного применения социальных норм. Опыт регионов следует глубоко изучить с возможным распространением в других районах России.

Начальник управления регулирования электроэнергетики ФАС РФ Дмитрий Васильев, комментируя ситуацию с тарифным регулированием и перекрёстным субсидированием, подчеркнул, что нужно дать регионам полномочия самостоятельно дифференцировать тарифы на своих территориях.

Он отметил, что цена на электроэнергию достаточно стабильна – растёт в среднем не более, чем на 2% в год. А вот цена на мощность выросла в последнее время более чем вдвое и продолжает расти. Таким образом, её доля в стоимости электроэнергии на оптовом рынке увеличивается. И такая ситуация будет сохраняться и усугубляться вплоть до 2021 г.

Что касается перекрёстного субсидирования, то в электросетевом комплексе положение несколько стабилизировалось: по сравнению с 2014 годом доля перекрёстки в электросетевом комплексе снизилась на 27%. В целом, несмотря на то, что объёмы перекрёстки растут, в конечном тарифе на электричество она составляет 9–11%.

Представитель ФАС также сказал о том, что в законопроекте о тарифном регулировании предлагается перенести часть перекрёстки из распределительных сетей на сети высокого напряжения. Между тем, анализ показывает, что на низком напряжении перекрёстка составляет лишь 6%, тогда как на высоком – 57%.

В 17 субъектах РФ перекрёстка в сетях вообще отсутствует, либо имеет отрицательные значения.

Главная проблема регионов с высоким уровнем перекрёстки состоит в том, что они не всегда устанавливают тарифы в соответствии с прогнозом социально-экономического развития, как им предписано. В результате промышленные предприятия стремятся уйти на собственную генерацию, т.к. во многих регионах собственная генерация уже вышла на уровень окупаемости. Опасно то, что все бремя перекрёстки ложится на оставшихся участников рынка, убивая экономическую активность в регионе.

Справиться с проблемой поможет цифровизация тарифных решений. В настоящее время ФАС работает над созданием «тарифного светофора», что позволит предотвратить в регионах необоснованное превышение предельного уровня тарифа, установленного ФАС. РЭКи будут заполнять в отношении каждой организации электронные шаблоны-таблицы с параметрами тарифного решения.

Программа «тарифный светофор» будет проводить автоматический анализ ошибок региональных органов при установлении тарифов: если допущено грубое нарушение – загорает красный цвет, существенное отклонение от нормы – жёлтый, нет отклонений — зелёный.

Д. Васильев также подчеркнул, что в сфере тарифного регулирования сложились все условия для улучшения ситуации. Необходимо только актуализировать перекрёстное субсидирование по всем регионам и сделать график снижения перекрёстки на 10–15 лет вперёд; «докрутить» Распоряжение Правительства РФ от 12.07.2018 N 1450-р «Об утверждении предельного уровня софинансирования расходного обязательства субъекта Российской Федерации в соответствии с Правилами, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.09.2014 N 999»; расширить список предлагаемых тарифных решений; учитывая, что 2020 год станет показательным с точки зрения внедрения эталонных тарифов, с 2021 г. сделать эталоны обязательными для всех регионов с точки зрения формирования долгосрочных тарифов (на 5–10 лет); следить, как работают регуляторные соглашения.

Модератор «круглого стола» Павел Завальный высоко оценил введение Федеральной антимонопольной службой «тарифного светофора». «То, что вы делаете «светофор», – правильно. Это позволит выделить среди регионов лидеров и аутсайдеров тарифного регулирования», – сказал он.

Рост объёмов перекрёстного субсидирования – это следствие неэффективности действующей модели тарифного регулирования, считает директор департамента ЖКХ Минстроя России Светлана Никонова. «Нужно вернуться к физике процессов», – заявила она. У нас принято считать, что все потребители находятся в одинаковых условиях, но это не так. Качество электроэнергии зачастую сильно отличается, а качество – это базовый показатель. Необходимо сделать альтернативную модель для оценки физики процессов, что позволит выявить точки неэффективности в тарифном регулировании.

Если говорить непосредственно о «перекрёстном субсидировании», то его объём явно завышен, и никто не знает каков он на самом деле, – подчеркнула С. Никонова.

«В тарифном регулировании правильнее идти не от физики процессов, а от качества электроэнергии», – возразил П. Завальный, но в целом позицию Минстроя поддержал.

Ряд основополагающих моментов обозначил заместитель директора Департамента развития электроэнергетики министерства энергетики Антон Эрдыниев. Он заявил, что Минэнерго на 95% согласно с проектом Рекомендаций текущего круглого стола и отметил, что министерство настаивает на следующем: тариф на электроэнергию должен оставаться неизменным как минимум в течение 5 лет; для снижения давления «перекрёстки» на потребителей, присоединённых к распредсетям нужно перераспределить её на потребителей, подключённых к сетям ФСК; ввести плату для потребителей за резервирование заявленных мощностей (из огромного количества сетевой инфраструктуры, построенной за последние 5 лет, используется только её треть, и то частично); Минэнерго поддерживает поэтапное исключение всех нерыночных надбавок и предлагает не продлевать те, у которых заканчивается срок действия; важнейшей задачей остаётся введение эталонного подхода в тарифообразовании; существенным шагом в решении назревших проблем будет полная консолидация сетей в рамках одной компании, т.к. передача и распределение электроэнергии – это объективно монопольный вид деятельности.

Подытоживая сказанное, А. Эрдыниев подчеркнул, что у нас нет возможности снижать перекрёстное субсидирование за счёт потребителей. Добиться поставленных целей можно только за счёт повышения эффективности отрасли в целом и электросетевого комплекса в частности.

Продолжая тему тарифного регулирования в электроэнергетике, директор Института проблем ценообразования и регулирования естественных монополий НИУ «Высшая школа экономики» Илья Долматов отметил, что необходимо синхронизировать тарифы на макро- и микроуровнях. Он заявил, что необходимо перестать относиться к тарифообразованию как чистому администрированию и в новых методиках предусматривать как уровни загрузки оборудования, так и механизмы стимулирования потребителей.

Директор центра Института экономики естественных монополий РАНХиГС при Президенте РФ Ольга Темная акцентировала внимание на проблемах перекрёстного субсидирования в тарифном регулировании. Учёные Центра рассчитали среднедушевые расходы электроэнергии по каждому региону и сравнили их с доходами граждан. В среднем по стране расходы на электричество составляют 0,8–1,33%, и только в Якутии – 2%. Таким образом, перекрёстное субсидирование в электроэнергетике для населения компенсируется затратами на воду и тепло. Самая большая доля перекрёстки ложится на сельское население и домохозяйства с электрическими плитами. Это принципиально неверный подход. Нужно ввести для всех единую ставку на содержание сетей, а вместо пониженного тарифа для городского населения с электрическими плитами ввести норматив на приготовление пищи.

Член Правления – заместитель председателя правления Ассоциации «НП Совет рынка», главный редактор журнала «Вести в электроэнергетике» Олег Баркин предложил ко всем методикам, используемым для расчёта тарифов ввести ещё один критерий – сравнение с ценой альтернативы (собственной генерации) с соответствующей отсечкой. Кроме того, он отметил, что помимо распределённой генерации в экономике заметно развивается и распределённое потребление, – например, майнинг и работа систем обработки данных под видом бытового потребления. Решением проблемы может быть скорейшее введение социального нормирования бытового потребления электроэнергии населением.

С концептуальными предложениями по совершенствованию тарифного регулирования и развитию рыночной конкуренции в электроэнергетике выступили эксперт по электроэнергетике Виталий Кузьмин, член комитета по экономической политике Совета Федерации РФ Константин Долгов, вице-президент Торгово-промышленной палаты РФ Дмитрий Курочкин, председатель Наблюдательного совета Ассоциации «НП «Совет рынка» Александра Панина, директор Ассоциации «Сообщество потребителей энергии» Василий Киселев, председатель правления Ассоциации гарантирующих поставщиков и энергосбытовых компаний Наталья Невмержицкая и другие.

В рамках круглого стола обсуждался проект федерального закона «Об основах государственного регулирования цен (тарифов)», инициированного  ФАС России для упрощения и унификации системы ценового регулирования.

О его содержании и спорных моментах рассказал первый заместитель председателя комитета Государственной Думы РФ по энергетике, член редколлегии журнала «Вести в электроэнергетике» Сергей Есяков.

Он отметил, что концепция законопроекта, находящегося на рассмотрении Правительства РФ, предусматривает замещение действующей системы отраслевого регулирования новой нормативной основой, единой для всех отраслей, с последующей её детализацией в новых подзаконных нормативных актах. Вместо многообразия отраслевых законов, которыми сегодня определяются правила формирования тарифов на отдельные виды услуг и ресурсов, таких как железные дороги, аэропорты, лекарства, энергетика, ФАС предлагается принять универсальный подход. Предполагается унификация требований при установлении тарифов во всех сферах и введение единых методов их госрегулирования.

Вместе с тем, отраслевые федеральные органы исполнительной власти и сообщества, как в энергетике, так и в других сферах считают необходимым сохранить накопленную законодательную базу с учётом отраслевых технических, технологических и экономических особенностей. Кроме того, сохраняются существенные разногласия по отдельным положениям законопроекта. По мнению участников «круглого стола», в существующей редакции законопроект не решает злободневных проблем тарифного регулирования и развития регулируемых отраслей, а становится для них дополнительной проблемой.

По итогам круглого стола комитет ГД по энергетике подготовил пакет рекомендаций Правительству РФ. В частности, рекомендуется:

  • усовершенствовать методику расчёта экономически обоснованных справедливых тарифов на передачу электрической энергии в части распределения необходимой валовой выручки по уровням напряжения с учётом степени загрузки оборудования и категорий надёжности энергоснабжения;
  • внести изменения в Основные положения функционирования розничных рынков электрической энергии, предусмотрев в них переход к рыночной системе ценообразования от объёма, качества и надёжности поставки электроэнергии; развитие конкурентных отношений в сбыте электроэнергии, создание межрегиональных (региональных) торговых площадок для всех производителей энергоресурсов, и так далее,
  • провести уточнение категорий потребителей электрической энергии, приравненных к населению, с целью исключения из этой категории объектов, используемых для предпринимательской деятельности и получения иных видов дохода;
  • подготовить предложения по снижению величины перекрёстного субсидирования в электроэнергетике, в том числе, за счёт применения механизма «инфляция +» для тарифов для населения на долгосрочный период и внедрения механизма социальной нормы потребления;
  • рассмотреть возможность использования при решении проблемы перекрёстного субсидирования программно-целевого подхода с разработкой «дорожной карты»;
  • доработать законопроект «Об основах государственного регулирования цен (тарифов)», при этом учесть внедрение рыночных механизмов формирования тарифов для розничных рынков электроэнергии; необходимость включения в проект норм, снижающих перекрёстное субсидирование в электроэнергетике; целесообразность подхода, при которой законопроект будет рамочным, задающим определённый вектор для отраслевых законов; необходимость поэтапного перехода на нормы законопроекта; рассмотрение единым пакетом всех планируемых изменений в отраслевое законодательство, а также всех подзаконных актов в сфере тарифного регулирования.